Finalidad del manual
Este manual está destinado a las personas encargadas de
la evaluación y la gestión de la calidad del aire en las ciudades. Es una
orientación práctica basada en una competencia especializada y la experiencia
concreta de localidades europeas. Se tratan muchos temas a los que se enfrenta
la Administración municipal para mejorar la calidad del aire. El manual impreso
contiene explicaciones y recomendaciones. El CD-ROM que lo acompaña contiene
además distintos ejemplos de buenas prácticas. También es posible consultar
el contenido del manual y el CD-ROM en un banco de datos de prácticas adecuadas
en la Web www.integaire.org.
Qué pueden hacer las municipalidades para mejorar la calidad del aire
Las ciudades tienen una gran responsabilidad como causantes
y víctimas de la contaminación del aire. Buena parte de la población vive
y trabaja en las ciudades, provocando emisiones de substancias nocivas que
las mismas personas respiran. Las ciudades tienen una función esencial en
la implementación de la legislación ambiental nacional y europea, y la importante
responsabilidad de proteger la salud de sus habitantes.
Cuestiones de importancia para los funcionarios municipales
Los funcionarios municipales encargados deben considerar
distintos temas, muchos de ellos críticos, sean cuestiones de gobernanza o
aspectos técnicos. En el manual se han tratado los principales temas con explicaciones,
recomendaciones y ejemplos. El contenido está repartido en secciones específicas
sobre legislación, gobernanza, evaluación, planificación y medidas.
Las ciudades pueden aprender unas de otras
Desde la adopción de la Directiva Marco de la UE sobre la
evaluación y la gestión de la calidad del aire ambiente, y las Directivas
derivadas, la legislación europea ha reemplazado en buena parte a la nacional
en esta materia. Por tanto, el marco jurídico de las ciudades de la Comunidad
Europea es cada vez más similar. Si los intercambios se han hecho tradicionalmente
entre Administraciones municipales del mismo país, ahora un intercambio internacional
de experiencias puede aportar mucho.
La red INTEGAIRE
INTEGAIRE ("Integrated Urban Governance and Air Quality
Management in Europe") es una iniciativa decidida en marzo de 2002 para
difundir las prácticas adecuadas y contribuir a mejorar la calidad del aire
en las ciudades. La red fue fundada por el Quinto Programa Marco de Investigación
de la Unión Europea como uno de los proyectos de la acción clave "La
ciudad del mañana y su patrimonio cultural". INTEGAIRE ha reunido a diez
ciudades, tres asociaciones de ciudades y cuatro centros de investigación
durante un período de tres años. INTEGAIRE ha publicado este manual destinado
a las Administraciones municipales, recomendaciones sobre regulación destinadas
al Programa "Aire puro para Europa" (CAFE) de la UE, y recomendaciones
sobre necesidades de investigación para la DG Investigación de la UE y el
mundo de la investigación.
Preparación de este manual
Los miembros de INTEGAIRE han redactado este manual. Se
identificaron los temas a tratar y las Administraciones municipales han redactado
los textos. Se ha utilizado el mismo modelo para facilitar la consulta a los
lectores: introducción, análisis, recomendación o conclusión, así como referencias
para ampliar la información. Además, las Administraciones municipales han
reunido muchos ejemplos de buenas prácticas de evaluación y gestión de la
calidad del aire. Las descripciones y los ejemplos han sido debatidos y mejorados
mediante intercambios electrónicos y en varias reuniones plenarias de INTEGAIRE.
Los centros de investigación han estructurado el proceso y han asistido a
las Administraciones.
La Web de INTEGAIRE
El sitio Web www.integaire.org
informa sobre el proyecto INTEGAIRE. Las personas interesadas pueden consultar
y descargar el manual, así como las recomendaciones destinadas al Programa
CAFE y a los responsables de la investigación. El manual de orientación está
disponible en forma de "Banco de datos de prácticas adecuadas" con
un índice que facilita la consulta.
Resumen del contenido del manual
En el manual de orientación se ha utilizado el mismo modelo
de presentación. Los temas están repartidos en cuatro secciones divididas en subsecciones, que a su vez contienen la
descripción de varios temas.
Sección Subsección
| Gobernanza |
Integración geográfica |
| Participación de las partes interesadas |
|
| Recursos para la gestión de la calidad del aire |
|
| Colaboración entre servicios municipales |
|
| Herramientas de gestión de la calidad del aire |
|
| Colaboración entre regiones y localidades |
|
| Legislación |
Legislación e interpretación de las directivas |
| Implementación de la directivas CE sobre calidad del aire |
|
| Evaluación |
Métodos de supervisión
de la calidad del aire Herramientas y métodos de evaluación de la calidad del
aire |
| Planificación y medidas |
Estrategias y definición de un plan de acción para la
calidad del aire |
| Medidas relativas al tráfico |
|
| Medidas relativas a la ordenación territorial |
|
| Modelos para la planificación |
El manual contiene ejemplos
de buenas prácticas. Todos los ejemplos pueden leerse separadamente, y generalmente
aclaran los textos de algunos temas.
Véase la relación completa de temas y ejemplos al final
del manual.
Los siguientes apartados son una introducción a las cuatro
secciones del manual.
GOBERNANZA
Es frecuente considerar la ciudad como un territorio determinado
precisamente por sus límites administrativos y no como parte de una realidad
ciudad-región más amplia en la que hay conexiones pluridimensionales con otras
zonas alejadas y, en particular, con los distritos rurales vecinos. Esta visión
ha determinado la gestión urbana. Los obstáculos políticos y administrativos,
y una fragmentación de competencias, han impedido aprovechar posibles beneficios
recíprocos. Este concepto se ha resaltado en la subsección integración
geográfica. De otra parte, la Administración está asumiendo la responsabilidad
de mejorar la calidad del aire y garantizar aire puro para todos, pero es
evidente que el proceso debe ser cooperativo y requiere una acción concertada
de todas las partes interesadas (subsección sobre participación del público).
Es más difícil tratar el tema de los recursos
disponibles para la calidad del aire, uno de los principales determinantes
de la capacidad de una Administración municipal para implementar medidas eficaces
y mejorar la calidad del aire que respiran sus ciudadanos. Algunas medidas
pueden ser eficaces sin un apoyo financiero importante, y la determinación
política de ocuparse del tema también puede considerarse como un recurso.
A la gestión de calidad del aire pueden contribuir muchos tipos de recursos
que son particulares de cada aspecto de esta misión.
El desarrollo sostenible, que consiste en combinar
eficiencia económica, cohesión social y calidad ambiental, sólo puede conseguirse
si las políticas se definen con una visión integrada, armonizando y adoptando
un objetivo común para los distintos sectores de políticas (integración
sectorial).
Las características de mercados internos y una
creciente mundialización dificultan cada vez más la planificación en un solo
nivel de la Administración pública. Hay una creciente relación entre todos
los niveles de la Administración, y al realizar acciones específicas en distintos
niveles es necesario que la finalidad, la orientación y la decisiones sean
globales. Al tratar los temas de integración vertical también se especifican
los objetivos, si bien lo más difícil es traducirlos en políticas y prácticas,
especialmente en los niveles local y regional, sabiendo que las condiciones
locales pueden ser diferentes.
En la subsección dedicada a las herramientas
nos referimos a la necesidad de prácticas y datos armonizados para orientar
a los equipos, los políticos y los responsables de la planificación urbana.
La planificación urbana está en manos de expertos, generalmente designados
por los políticos, que utilizan prácticas propias según su experiencia y las
circunstancias locales.
LEGISLACIÓN
La finalidad de la política de la UE
es implementar los instrumentos apropiados para mejorar la calidad del aire.
Las Directivas de la Comisión Europea en esta materia determinan la forma
de evaluación en todo el territorio de la Unión, con algunas indicaciones
generales y otras específicas, precisan la forma de comunicación de esta evaluación
a la Comisión y al público, y las condiciones de aplicación de planes de reducción
de concentraciones excesivas de contaminantes (subsección sobre implementación
de las Directivas Calidad del Aire de la CE).
Los requisitos de evaluación de la calidad
del aire incluyen disposiciones para medir y modelizar la actual contaminación
atmosférica. Los artículos relativos a la gestión de calidad del aire obligan
a reducir desde ahora las concentraciones donde es previsible que se van a
sobrepasar los límites. Es obligatorio adoptar planes de acción si hay un
riesgo de sobrepasar los límites y otros umbrales que rigen en un lugar.
Las Directivas Calidad del Aire suponen algunas obligaciones
de información. Se refieren a las instancias nacionales, pero la responsabilidad
de información recae parcialmente en las instancias regionales y locales en
muchos Estados miembros. Hay que informar periódicamente sobre la calidad
del aire y las medidas para mejorarla. La Comisión publica los resultados
de informes porque uno de sus objetivos es que los Estados miembros aprendan
unos de otros.
Las Directivas Calidad del Aire de la UE afirman
la importancia de informar al público sobre la calidad del aire, especialmente
a las personas más sensibles, por ejemplo las que padecen afecciones respiratorias.
También establecen que se ha de informar al público sobre los planes y los
programas adoptados para reducir los niveles de contaminación. La responsabilidad
de información al público recae parcialmente en las Administraciones locales
de los Estados miembros.
En lo referente a la implementación,
las ciudades tienen la obligación de crear estrategias y planes de acción
para la calidad del aire a nivel local, y de supervisar la calidad ambiental.
La conformidad, la aplicación, la implementación y el control de ejecución
de estas medidas son fundamentales para mejorar la calidad del aire y conseguir
buenos niveles generales de protección ambiental (subsección sobre legislación
y la interpretación de las Directivas).
EVALUACIÓN
Toda acción estructurada para la calidad del aire debe empezar
por una evaluación de la concentración actual de contaminantes y una calificación
con respecto a valores límite y otras referencias, por ejemplo los valores
de la Organización Mundial de la Salud. Para hacer una evaluación, lo primero
y lo más importante es medir la concentración de contaminantes atmosféricos.
Las técnicas de evaluación también utilizan modelos de contaminación del aire
(técnicas basadas en la física matemática, que permiten calcular las concentraciones
de contaminantes a partir de datos de emisiones, meteorológicos -el viento
por ejemplo-). Estos métodos de modelización también son necesarios para prever
la calidad del aire en el futuro, teniendo en cuenta las proyecciones de desarrollo
de la ciudad y su población, el desarrollo tecnológico de los vehículos, los
procesos industriales, etc..
Esta sección de evaluación de calidad del aire se divide
en dos grandes subsecciones: una sobre mediciones y supervisión, y otra sobre
metodologías de evaluación más generales. Estas explicaciones están basadas
en buena parte en las obligaciones de supervisión y evaluación establecidas
por las Directivas Calidad del Aire de la UE.
La subsección que trata de los métodos de supervisión
incluye explicaciones para crear las redes de supervisión y determinar la
posición de las estaciones, y una descripción de los métodos de medición y
supervisión.
En la subsección que trata de herramientas y métodos
de evaluación de la calidad del aire se explican los métodos de supervisión
y de modelización, así como los distintos aspectos de un procedimiento de
evaluación de la calidad del aire, por ejemplo
PLANIFICACIÓN
La planificación es una acción esencial para garantiza la calidad del aire
en las actuales comunidades urbanas. Es una de las misiones de la Administración
local, que permite adaptarse a episodios breves de fuerte contaminación y
limitar las emisiones de contaminantes a medio y largo plazo, a fin de limitar
el primer tipo de eventos.
Planificar es determinar qué debe hacerse, en distintas
escalas temporales y espaciales, para conseguir un determinado objetivo. Si
se trata de la calidad del aire, la planificación consiste en identificar
la combinación más apropiada de acciones a corto plazo y medidas a largo plazo
que constituye la "política" idónea para reducir las emisiones de
contaminantes en general y, en particular, disminuir los niveles de contaminación
donde se han sobrepasado los valores límite.
En las actividades de planificación es frecuente utilizar
modelos informáticos para prever el comportamiento del complejo sistema que
nos ocupa: el entorno urbano. Hay varias categorías de modelos y distintas
opciones en cada una. Son ejemplos destacados los modelos de tráfico, emisión
y dispersión de contaminantes.
El banco de datos de buenas prácticas INTEGAIRE incluye
varios temas relativos a la planificación presentados conforme a una lógica
de cuatro campos de investigación: